Resulta por demás encomiable el trabajo de conmemoración que ha emprendido el Congreso del Estado de Puebla para rememorar el bicentenario de la Constitución local de 1825. Habría valido la pena aprovechar la ocasión para ensalzar a la gran obra legislativa de la localidad, así como al Código Beistegui de Procedimientos de 1880, uno de los verdaderos monumentos legislativos del continente, junto al Código Civil chileno de Andrés Bello de 1855; la legislación penal del Perú y de la Nueva Granada de 1829 de Manuel Lorenzo de Vidaurre y Vicente Azuero, respectivamente; las constituciones federales de México y de Argentina de 1857 y de 1853, y el proyecto de Convención de la Habana de Antonio de Bustamante de 1929 sobre derecho internacional privado.
Dado el establecimiento de los ordenamientos centralistas de 1836 y 1847 con el formidable interludio del Congreso de 1842 a la sazón debidamente ensalzado por Mariano Otero en su obra cumbre, nuestras instituciones políticas reconocen su origen en la Constitución de 1857, tal y como se manifiesta en la numeración de las legislaturas tanto federales como locales, así como en las denominadas épocas correspondientes al desempeño de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que encuentra sus orígenes en la República Restaurada y no en el desempeño de don Manuel de la Peña y Peña, incluido en éste, por supuesto, el episodio de su secuestro en las inmediaciones de Río Frío, al efecto relatado por Manuel Payno.
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La primera constitución del estado de Puebla es, en consecuencia, la Constitución expedida por Francisco Ibarra en 1861 que es la que, al efecto consigna José María Castillo Velasco en la obra decana del constitucionalismo mexicano: Apuntamientos de Derecho Constitucional, en el que recopila los ordenamientos locales siguiendo la metodología de Joseph Story en sus Comentarios a la Constitución de los Estados Unidos, …es en la constitución del gobernador Ibarra en la que encuentra pleno precedente la constitución actualmente en vigor en la localidad, expedida el 8 de septiembre de 1917 por el gobernador Alfonso Cabrera y cuyo proyecto fue redactado de puño y letra por el “Schindler mexicano”, Gilberto Bosques Saldívar.
Agradezco infinitamente el honor de haber sido invitado a los foros en cuestión, aun cuando, algún traslape administrativo en la organización postergó mi participación, la cual, por lo demás reproduzco en el presente espacio.
La obra pública, ya sea de infraestructura o de mero ornato, constituye el medio por excelencia, por medio del cual la administración hace sentir su presencia en el territorio del estado.
A diferencia del mandamiento contenido en el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Artículo 122 de la Constitución Particular para el Estado Libre y Soberano de Puebla no establece como procedimiento obligatorio someter a licitación y concurso la asignación de obras y servicios públicos, estableciendo al efecto desde su expedición el 8 de septiembre de 1917, que:
“El Gobierno proveerá lo necesario para la conservación, mejoramientos y desarrollo de la infraestructura del Estado, y expedirá las disposiciones convenientes para la realización, fomento y aprovechamiento de obras de utilidad pública, general o local, en su territorio”.
Durante años, la legislación secundaria sobre la materia vigente en la entidad fue sumamente flexible en relación con la asignación directa de contratos de obra pública; situación que, de más está aclarar, no se presenta en términos generales en la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la misma para el Estado de Puebla, expedida el día 13 de marzo del 2003, con la notable excepción de su Artículo 80 que al efecto establece:
“Las dependencias y entidades podrán contratar servicios relacionados con las obras públicas siempre que se trate de servicios profesionales de investigación, consultoría y asesoría especializada, estudios y proyectos para cualquiera de las fases de la obra pública, así como de dirección, supervisión o evaluación, quedando sujetos en lo conducente a las disposiciones contenidas en la presente ley, en todo lo que no se oponga a su naturaleza que los mismos persiguen.
Los contratos relativos a los servicios relacionados a que se refiere este artículo podrán adjudicarse directamente, bajo la responsabilidad del titular de la dependencia o entidad debiendo informar a la Contraloría, quedando en lo demás sujetos a las disposiciones de esta Ley y a las que de ella se deriven”.
La Constitución Particular para el Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla fue reformada en sus artículos 107 y 108 el 20 de febrero de 2002, estableciéndose en el Capítulo I del Título Octavo concerniente a “La planeación y las compras del sector público”, lineamientos para la asignación de contratos que, en términos generales, guardan concordancia con los que al efecto se establecen en el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; a diferencia de lo que se establece en el Artículo 122 de la propia Constitución Particular del Estado de Puebla.
Derivada de la reforma a la Constitución Particular para el Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla del 20 de febrero de 2002, se expidió la legislación sobre la materia vigente en el Estado; la reforma constitucional en cuestión, tendía a aminorar la discrecionalidad en la asignación de contratos de obra, estableciéndose en la legislación vigente lineamientos que en términos generales son muy similares a los que se observan en la legislación federal sobre la materia, con la excepción ya apuntada del Artículo 80 de la ley en vigor.
El texto vigente de la Constitución particular para el Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla adolece de un vicio de técnica legislativa, ya que en el mismo Título Octavo de la misma se establece en dos capítulos concernientes al unísono, a una misma materia: el I, conformado por los artículos 107 y 108; y el VI, conformado por el Artículo 122; disposiciones que son ambas concernientes a la obra pública.
Es claro que, por ser una norma posterior, el contenido actual de los artículos 107 y 108 deben privar por sobre el régimen desregulado que al efecto se establecía desde el 8 de septiembre de 1917 en el Artículo 122, sin embargo, la duplicidad de preceptos puede prestarse a confusión y, lo conducente, en aras de una adecuada técnica legislativa, hubiese estribado en establecer en un solo capítulo, la materia relativa a la obra pública.
Por lo demás, si bien, el Artículo 108 de la Constitución particular para el Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla observa, a la fecha, concordancia en términos generales con los lineamientos, que al efecto se establecen en el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para la asignación de recursos públicos.
Existe, sin embargo, una ligera diferencia entre los textos de la Constitución local y la federal; así, mientras el Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un imperativo categórico, la Constitución particular para el Estado Libre y Soberano del Estado de Puebla establece en su Artículo 108 que “la contratación de obra se adjudicará o llevará a cabo, por regla general a través de licitaciones públicas”. Dando pie con la disposición referida a la discrecionalidad ya apuntada que se observa en el Artículo 80 de la Ley Reglamentaria sobre la materia vigente en la entidad.
Revisar tales disposiciones podría, a no dudarse redundar en beneficios no sólo concernientes al ámbito presupuestal, acaso, la misma nueva sede del congreso local habría podido ganar, no poco en presencia estética de haberse sometido el proyecto de su edificación a concurso.
Por lo demás, el párrafo primero del Artículo 108 en vigor establece los principios de eficiencia, eficacia y honradez tanto respecto para el Estado como para los municipios y sus entidades, así como para los organismos autónomos; en contrapartida, el párrafo segundo de dicho artículo circunscribe el procedimiento de adjudicación de contratos públicos mediante licitación y concurso exclusivamente, por lo que concierne a estados y municipios, dejando de lado a entidades y organismos autónomos, con lo que el precepto en cuestión adolece de falta de congruencia.